第二节 相关文献综述

对基本公共服务均等化的研究文献很多，但根据笔者对涉及文献进行归纳整理发现，大多数研究成果内容侧重于概念论述、内容论述、影响因素论述，研究方法上侧重于定性方法，研究对策侧重于增加财政投入。毋庸置疑，这些现有研究文献对该问题进行了很好的探索并提出了有针对性的建议，但是这些研究未能真正触及我国地方政府的公共决策中的城市偏好形成的根本原因以及如何纠正，同时未能引入心理激励机制，从而对现实的解释能力受到局限，也就无法从根本上解决我国农村基本公共服务供给不足的难题。根据本书的研究框架与结构，笔者将分别从政府偏好、激励机制、媒介信息角度对有关文献进行归纳和总结，并适当地进行评述。

一 政府偏好与基本公共服务均等化

政府偏好是客观存在的，但在第一代财政联邦主义的研究文献中，并没有意识到政府偏好问题，而是从“仁慈政府”假定出发进行研究，忽略了公共产品供给中政府自身的利益偏好，而只关注于按照社会福利最大化原则来研究公共产品供给方式与效率，如侧重于分析财政分权与公共产品供给关系（Tiebout，1956），或者关注于公共品供给和地方及中央的供给成本关系（Oates，1972）。

第二代财政联邦主义则放弃了“仁慈政府”假定，承认政府也是经济人，在众多公共产品与服务的供给中会偏好于能最大化自身利益的公共产品与服务。比斯利和科特（Besley and Coate，1997）研究了财政分权下政府偏好的效应，以及政府偏好对公共产品供给的影响。比斯利和加塔克（Besley and Ghatak，2001）发现，经济人会依据自身对地区性公共产品、区际公共产品偏好进行投票，从而得出需要较大投资额的公共产品应由中央政府提供，但由地方政府运营，从而提高公共产品供给效率。比斯利和科特（Besley and Coate，2003）通过分析异质性政府偏好条件下如何运用政治投票权来决定公共品供给的效率问题。

现实中的政府偏好表现形式多样，其中政府的城市偏好是其突出形式之一。在很多发展中国家，尽管农村人口占总人口的绝大部分，但政府在公共资源的配置上普遍存在城市偏向，就此现象李普顿（Lipton，1977）在研究发展中国家城市化进程时首次提出了“城市偏向”的概念。

学术界对城市偏向的研究主要存在两种思路：

一种思路是从政治利益的视角出发解释政府行为，他们认为，农业部门之所以在发展中受到歧视，很大程度上源于城市精英的影响力和游说力量。农民虽然人口众多，但是文化程度低，政治影响力和参与意识不强；再加上居住分散，集体行动中的沟通成本过高，而单个农民的产品只占农业产出的微小份额，存在集体行动中“搭便车”的难题，因而在影响政治偏向的竞争中，与城市部门相比，农村部门存在“数量悖论”（Michael Lipton，1977；Gugler，1982；傅勇，2007）。在民主投票制下，政府出于赢得选票或者连任的目的选择资源配置的方式，但由于农村选民对政府政策行为的关注与认知度不高，从而同样公共品的投入在城市中得到的反馈比较大，由此导致了政府公共品供给的城市偏向（Sumon et al.，2004）。然而，我国民主制度尚不健全，城乡居民政治影响力的差异只能解释城市偏向的部分原因，并不能完全适用（高彦彦、郑江淮、孙军，2010）。

另一种思路从发展经济学的角度看待城市偏向的问题，主要关注城市偏向与发展中国家经济增长的关系。在发展中国家的工业化过程中，一定程度的城乡二元分化是有效率的，因为公共品在城市的生产成本低于农村地区（Arnott、Gersovitz，1986）。而且发展中国家为了快速实现工业化，在一定时期对农业征税补贴工业部门从而为工业化提供绝对必要的财政支持（Krueger，1992），或者通过压低城镇土地价格等要素价格来吸引外来资本投资（王晓通、刘东，2008）也是合适的。在我国同样存在城市偏向问题，改革开放以前，利益集团压力和选民的声音在中国基本上是不存在的，城市偏向主要源于与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策，而手段以价格扭曲为主；改革开放以后，城乡差距的周期性变化则主要来源于城市利益集团的压力以及传统经济体制遗留的制度障碍，政府的政策倾向则主要表现在公共服务领域（蔡昉、杨涛，2000）。

实际上，很多研究成果均显示，在基础设施、医疗卫生、基础教育等公共服务领域，广大发展中国家的农村地区均落后于城市（世界银行，2003），政府的城市偏向在不同国家均有不同程度的增加而不是削弱。实证分析发现，20世纪80年代以来不发达国家的城市偏向日益强化，这导致城乡居民的福利差距持续扩大（Bezemer、Headey，2008）；而在世界范围内，中国公共服务领域的城市偏向上升得尤为迅速（Eastwood、Lipton，2000）。

国内学者的研究成果也证实了政府实施的城市偏向政策是城乡差距扩大的重要原因（蔡昉等，2000；陆铭、陈钊，2004；傅勇，2005；程开明，2008）。政府偏好的存在决定了中国财政支出结构，而正是后者的失衡导致中国社会发展失衡（蔡芸等，2011），而且中国政府预算的软性约束放大了地方政府的自利性偏好（邵学峰、邹昌志，2009）。同时，由于政府偏好的存在，尽管近30多年来中国经济发展迅速，不过在公共产品供给方面，在“硬公共品”供给上很有优势，而在医疗、教育等“软公共品”的供给方面则存在不足（王永钦等，2007；丁维莉、陆铭，2005）。在转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度，同时改变着地方政府的激励结构，从而对公共品供给带来不同效果（经济发达地区日益偏好软公共品，而经济欠发达地区更偏好“硬”公共品）（丁菊红、邓可斌，2008）。以中国数据为例的实证分析结论表明，江西省的县级政府最重视的工作是经济建设（基本建设支出、农业发展支出），政府的有效运行（行政管理费支出）次之，对民生服务工作（教育科学支出、医疗卫生支出、社会保障支出及公检法司支出）的重视程度最低（江依妮、杨淑飞，2008），而全国30个省份的面板数据分析显示，地方政府支出偏向于基础建设等方面，而对科教文卫社保等方面缺乏重视（朱红琼，2008）。而一个被忽略的内在因素则是公共产品自身可见度属性引致了政府偏好能最大化自身利益的公共产品供给（如城市路灯等），而对难以直接显示自身政绩的公共产品供给失去动力（刘成奎、王朝才，2008）。

二 激励机制与基本公共服务均等化

对政府官员做出的努力或贡献给予物质上、精神上或职位上的激励，将极大地调动其积极性，尤其是对基本公共服务均等化做出努力与贡献的政府官员给予鼓励，会有助于提高我国基本公共服务均等化水平。激励机制大体上包括财政分权激励、晋升激励与自豪感激励，其中财政分权激励具有准公共产品性质，既有对地方政府的组织激励，也有对地方政府主要领导人的个人激励（因为地方政府主要领导有权力支配地方政府的财政资源）；晋升激励与自豪感激励完全属于私人产品性质，但晋升激励是显性的激励，对公共产品决策具有明显而立即的影响；而自豪感激励是隐性的激励，对公共产品决策具有持久而低成本的影响。

（一）财政分权激励

财政分权激励也称为经济激励，主要指中央政府或上级政府通过赋予地方政府或下级政府更大的财政收入或支出权利，从而激励地方政府官员在基本公共服务供给上的积极性与主动性，以便发挥地方政府在提供地方性公共服务上的信息优势（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。而且地方政府提供地方性公共服务的财政能力直接受制于财政分权的程度或财政分权的激励程度，而多数实证分析结论也证实了财政分权与经济增长之间存在正效应（Lin and Liu，2000；Ma，1997）。

国内很多学者利用中国数据来检验财政分权激励与经济增长、社会发展、公共产品或服务供给等之间的关系，并取得了较有意义的结论。利用中国1986—2002年财政分权与经济增长的关系，发现我国的财政分权效应存在显著的跨时差异和地区差异（张宴、龚六堂，2005）；在财政分权有助于我国经济增长，且增长效应存在显著的跨区差异下，东部地区的财政分权经济增长优势高于中西部地区（温娇秀，2006）；而其对我国县域经济增长也存在明显的正效应，利用我国176个县级面板数据的分析证实了该点（赖玥，2013）；对企业技术创新而言，财政激励效应也非常明显，通过对江苏省高新企业数据的分析证实正效应显著（李思慧、赵曙东，2012）。还有学者尝试着检验财政分权与我国城市快速扩张的关系，也发现了彼此之间的正效应（踪家峰、杨琦，2012）。

而针对中国、俄罗斯两国财政分权的比较研究发现，2000年后俄罗斯强化对地方官员任免与升迁的控制，有效地提高了地方政府官员发展经济的积极性，避免了在转型早期因产权保护缺失而引致的经济衰退与市场乱象。但在中国地方官员增长锦标赛虽然引致了GDP的高速增长，但是也引致了对教育、医疗、卫生、环境等非生产性公共品供给不足（徐坡岭、郑燕霞，2012）。其他学者的研究也支持了上述结论，即财政分权对地方政府的义务教育供给有副作用，因为在财政资金有限、GDP考核至上条件下，地方政府更倾向于基础设施建设等经济方面的支出，而忽视短期内不能直接拉动GDP增长的义务教育支出（林江、孙辉、黄亮雄，2011）。

但是，财政分权程度并非越高越好，分权程度过高反而可能会损害经济增长（Xie and Zou，1998）。在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力（Musgrave，1959），而且地方政府间税收的竞争会扭曲资源的配置效率（Wildasin，1996），拉大城乡之间经济发展差距（Tanzi，1995），由此应该拥护中央集权体制和不同政府单位间的协调。此外，财政分权可能会导致腐败问题，特别是发展中国家由于制度的缺失，更容易诱发大面积腐败问题，从而降低经济效率，妨碍经济发展（Zhang and Zou，1998）；或者在促进经济增长的同时加剧财政资源分配的不均等（乔宝云等，2006）。

就我国而言，虽然主流研究结论都强调要继续提高我国的财政分权程度，但是也有结论认为，我国财政分权已经过度（赵志耘、郭庆旺，2005；刘金涛等，2007）。政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化。但是，内生于这种激励结构的相对绩效评估又造成了城乡之间和地区之间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。而且，财政分权对公共品与经济增长的影响存在地区差异，经济发达地区分权程度增加对公共品投资及经济增长有正向的激励；经济落后地区，分权程度增加很难激励有效的公共品投资和经济增长，反而会增加政府职务消费；分权程度的增加很可能会导致地区经济差距加大（丁菊红、邓可斌，2008、2009）。

（二）晋升激励

政府官员的目标任务是多层次的，其决策行为既具有公共性质又具有一定的私人属性，而其绩效的形成受到多种因素的制约且难以准确衡量，在各层级政府体系中，对政府官员的激励机制虽然较多，如激励性较弱的固定工资制以及非货币化效用满足（如精神鼓励或荣誉鼓励等），这使得晋升激励往往成为政府部门人力资源管理的制度设计中最具激发力量的一种激励手段。

1．晋升激励机制

通过构建激励契约和选举竞争制度，可以将官员的政策选择导引到偏重于社会合意的、长期项目上来，因为激励契约与选举竞争制度，可以确保官员在执行有利于社会的长期政策后可以在选举竞争中获胜（Gerbach，2004）。而属于政治学但是非选举中的激励元素被引入官员的激励制度中，即使其执行的政策难以观察，但是法院会惩罚或奖励官员以便其提高长期决策的社会效率（Gerbach，1999）。对于官员的晋升激励机制最初来源于企业中管理者对工人的一种激励模式，奖金激励是其中重要的一项内容，而且也确实引致了工人高质量的竞争；而在工人追求职位晋升的锦标赛中，也确实为监管者奖励工人提供了合适的激励。在企业中如果企业管理者设立了锦标赛激励机制，在工人绩效无法有效衡量的情况下，锦标赛对绩效好的工人的奖励实质上是对绩效较高工人声誉的替代衡量（Jarolslav，2004）。

微观领域中的激励机制同样适用于宏观领域。在中国地方政府官员政治晋升博弈模型下，由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的所得即为另一个官员的所失，由此使得同时处于政治与经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小、竞争空间非常大，进而导致我国各地长期存在地方保护主义以及各地的产业“大战”与恶性竞争（周黎安，2004）。而且，这种晋升体制周期与宏观调控相结合导致了中国经济的周期性波动（刘瑞明、白永秀，2007）。令人感兴趣的是，当落后地区的制造品生产率和发达地区的制造品生产率之间的比值相对较小时，中央政府采用纵向政治晋升激励就有可能会降低地方重复建设的程度；当落后地区的制造品生产率和发达地区的制造品生产率之间的比值相对较大的时候，中央政府采用纵向政治晋升激励就有可能会降低地方重复建设的程度（皮建才，2009）。此外，中国这种竞争性政治市场具有“有管理性”，地方政府追求的是政治支持的最大化，从而导致政府供给范围的“越位”和“缺位”，并进而加剧了追求政治均衡而引致的资源配置固有的低效率属性（汤玉刚、赵大平，2007）。

政府官员追求政治效益的衡量标准就是绩效。尽管存在源自于地区异质性、外部冲击、统计质量的绩效噪声及其放大机制（收益递增机制、多级同构性的行政体制下锦标赛激励放大机制、内生于委托人自身行动的任务机制）给上级政府实施政治晋升锦标赛带来诸多困难，但上级政府通过增加下级官员策略性行动的成本和一些隐性制度安排，使得政治晋升锦标赛能够在一个较长时期内继续存在并产生较大的激励效应（李红梅、李琦，2012）。

要实现基础设施与社会公共品均衡增长，需要中央优化其对地方的激励方式和结构，重构中央、地方、资本所有者、居民多方之间的互动关系（王贤彬、徐现祥，2009）；而为了激励地方政府官员发展当地经济，中央构建相对于其前任的相对绩效考核机制也是一种理性选择（周黎安、李宏彬、陈烨，2005）。中国的经济转轨体制制约了政府的效率，并导致了政府行为的偏差，从而导致了发展失衡。解决对策在于从增量、总量、意识形态等层面增加政府关注公共服务及其供给（吕炜、王伟同，2008）。

2．晋升激励的效应分析

晋升激励对政府官员的影响最为直接而明显，虽然缺乏直接衡量政府官员晋升的指标，但是，依旧有大量学者采用间接衡量指标对此进行了实证研究。

利用1999—2011年中国31个省份的面板数据分析发现，官员任期与政府绩效目标设置水平呈U形曲线关系，本地升迁的政府官员往往会设置较高水平的经济增长目标，而中央调任和外地平调的政府官员在目标设置方面没有显著差异；官员来源对任期不同政府绩效目标设置产生调节效应，说明不同来源的政府官员在不同任期会设定不同的政府绩效目标水平（马亮，2013）。不同政府追求的绩效差异，也会引致在以控制权收益为基础的晋升激励框架下，政府组织中的周期性晋升激励体制和中央政府的宏观调控共同引发中国经济周期波动，中国的经济周期本质上是“晋升体制周期”和“宏观调控”相结合的产物（刘瑞明、白永秀，2007）。而对中国省级官员晋升对辖区经济增长影响的实证分析发现，在政治晋升激励下，省级官员对辖区经济增长的反应与官员自身的政治网络强度存在关联，而且那些政治网络程度较强的样本官员对地方经济的正向刺激较弱，而政治网络程度较弱的样本官员对地方经济的正向经济刺激较强（王守坤，2013）。

晋升激励对公共服务的供给确实存在不同类别公共服务供给的差异。运用GMM估计方法对我国31个省市区1999—2009年的面板数据进行分析发现，晋升激励缩小了人均教育支出的地区差距，但扩大了普通中小学师生比的地区差距（李勇刚、高波、王璟，2012）。晋升激励成为推动地方经济增长的强烈动机，同时也诱致了地方政府官员对不同公共品的差异化配置，如对地方官员晋升影响较弱的教育、医疗卫生、公租房、社会保障等软公共品供给低于社会需求水平（张永军、梁东黎，2010）。运用1995—2011年的省级面板数据进行检验发现，在政治晋升激励下，财政分权显著降低了地方政府在教育、医疗卫生、社会保障方面的投入和环境质量（王询、孟望生、张为杰，2013）。通过对中国31个省级单位1999—2010年的面板数据的联立方程组分析发现：晋升激励与土地财政存在明显的双向正相关，而且晋升激励对土地财政的影响效应明显超过土地财政对晋升激励的效应；晋升激励和土地财政对经济增长的效应存在显著正向影响，而且对经济增长的影响存在明显的区域差异，即对中西部经济增长的影响要大于东部地区（李勇刚、高波、许春招，2013）。

（三）自豪感激励

自豪或者自豪感是人的心理活动状态，当其为某一组织做出的贡献大于组织的平均值，或者大于组织中其他成员的价值时会产生自豪或自豪感；反之，当其为组织做出的价值小于组织的平均值，或者小于组织中其他成员的价值时会产生自卑或自卑感。自豪或自豪感又可以分为合适的自豪感（与真正的绩效相关）与错误的自豪感（与自负或虚荣心相关）两种类型，前者有助于个体达致目标，后者不利于个体达致目标。

1．自豪感的含义

自豪感是个体感知到自己的行为结果与个体预先的标准或目标相符，从而产生的愉悦感（Shorr and McClelland，1998），其产生于对具体行动成果的认知评价，是一种必要的和良好的积极性情绪（Lewis，2000）；也是将对个体社会性需要有关的成功事件归因于内部因素后产生的情绪（Tracy and Robins，2007）。自豪感具有双维结构，可以分为真实的自豪和自大的自豪（杜建政、夏冰丽，2009；王志强、关荐，2010；刘成奎，2012），前者有助于个体增强自尊和激发动机，并有助于增强个体对亲社会行为的投入；后者更多地与自恋联结在一起，易于产生攻击和敌意，导致人际关系障碍等许多适应不良行为。自豪的非语言表达和识别具有跨文化的普遍性（个体文化背景与集体文化背景下的个体对自豪的评价还是存在一定差异），而对其测量目前多数是采用自我评定与非语言编码两种方式。

2．自豪感的形成受到了社会比较、成长环境、文化价值观等不同因素的影响

社会比较在自豪感产生过程中具有重要影响。韦伯斯特等（Webster et al.，2003）以大学生为被试，考察在社会比较、成就公开、表扬以及控制条件下自豪感的体验程度。结果表明，相比那些没有得到任何社会比较反馈的被试，公开成就的被试报告出较高的自豪感，同时随着反馈的公开性和社会比较的增加，自豪感程度也随之增加。史密斯（Smith et al.，2006）研究也证明在自豪感和社会比较之间存在着关联，当个体出色地完成任务，体验到的是更多的自豪感，但当获知其他人在相应的任务上完成较差时，自豪感的程度则更高。而不同的成长环境对个人的自豪感的形成差异较大，尤其是儿童（Alessandri，1992）。同样地，处于不同的经济环境下的个体对自我有不同的评价方式，体验到的自豪感也有所差异。经济条件好的家庭能为子女提供较为优越的生活、学习条件，更为关注子女的发展，而经济条件较差的家庭则很难为子女提供良好的条件，致使有的孩子产生自卑心理，自我评价较低，而较低的自我评价又会影响自豪感的体验水平（冯晓杭、张向葵，2008）。当然，文化价值观的不同，使人们拥有不同的思维方式和情绪反应，文化差异影响着情绪体验和情绪表达。马斯科洛等（Masscolo et al.，2003）和他的同事从中国儒家文化和美国倡导的个人主义文化价值观出发，对中国和美国儿童自豪感、羞愧等自我意识情绪进行研究发现：对美国儿童来说典型的引发自豪感的事件，对中国儿童来说可能更多的是增加社会荣誉和自我和谐。

3．自豪感对行为或公共决策的影响

自豪感的影响主要包括以下三层含义：在工作方面自豪感可以引致高质量的工作，在社会保障利益方面会降低申请率，在谈判方面自豪感会引致“非理性”的、艰难的谈判地位（Lea and Webley，1997）。通过对936位大学生的实验发现，真实的自豪感与适应性成就以及目标管理相关联，而自负的自豪感与公共认知以及社会优势的外部价值相关联（Carver、Sinclair and Johnson，2010）。类似地，通过对大学运动员的自我报告、自我与同伴共同报告两类情形的研究发现，支配感与自恋、侵略性以及不愉快相关联，而声望与真诚、自尊、愉悦、尽责、成就、建议相关联，而声望与真实的自豪感、支配与自负的自豪感分别关联（Cheng、Tracy and Henrich，2010）。而在中国封闭的政治内部劳动力市场上，由声誉激励构成的隐性激励也是促使地方官员努力发展本地经济的重要机制，它构成了显性晋升激励的有效补充，使得地方官员不至于产生扭曲行为（张辉，2011）。而自豪感本身的类型对个体行为或公共政策具有重大影响，如与自大或自负关联的自负自豪感会强化政府偏好，与成功或自信关联的真实自豪感会扭转政府偏好，由此，有自负自豪感的政府官员会利用财政资源配置结构上的城市偏好、媒介之间的经济利益竞争来最大化自身利益，从而不利于城乡基本公共服务均等化（刘成奎，2012）。

三 媒介信息与基本公共服务均等化

媒介信息对一国居民的政治判断力具有重要的影响。选民对政府官员能力以及声望是无法直接感知的，只能通过各种途径获得有关官员能力以及声望的信息，其中大众媒介提供了绝大部分的这类信息。居民通过媒介信息来判断政府与官员的能力并进而决定了政府与官员的政治利益，由此会使得政府与官员必须对居民的利益要求做出灵敏的回应。比斯利和伯格斯（Burgess，2002）提供了印度邦水平的跨截面证明，表明有更高新闻报纸流通量的邦在解决洪水和干旱上更有敏感性。比斯利和伯格斯（2002）、斯特罗姆伯格（Stromberg，2004）还分析了在提升政治竞争上媒体的作用，认为在公共产品供给上可以提升政府反应效率。Reinikka和Svensson（2005）表明，在乌干达被媒体关注较多的学校，其教育公共支出的数额较高。吉伦斯（Gilens，1999）表明，大多数美国人支持多数社会项目上支出的增长（诸如医保制度、公共医疗协助制度、所得税抵免等），但是，他们强烈厌恶增加“福利”支出的观点，认为这是附着在福利和接受者上的负面印象。

大众媒介对社会、政治的影响主要是通过选票压力来实现的。媒介会影响选举竞争，因为它是政治家传播竞选承诺给前瞻性选民的渠道；政治家可以通过大众媒介告诉前瞻性投票者自己将要采取的行动，而这些行动是不能被直接观察的，如财政赤字、谁对缩减或增加他们关心的项目负责（Strǒmberg，1999a，1999b）；大众媒介通过对重要投票者投票倾向上的关注来影响政府政策（McCombs and Shaw，1972；Besley and Burgess，2000）。

选举中大众媒介传播的信息的重要性已经被详细地讨论了（Downs，1957；Baron，1994；Grossman and Helpman，1996），而且实证政治科学也研究了大众媒介对政治影响效应的事实。该领域内的古典研究发现大众媒介在说服投票者改变投票立场上的效应很小（Lazarsfeld et al.，1948），但是，发现人们运用大众媒介去感知候选人立场是很精确的（Delli Carpini and Keeter，1996），而且发现大众媒介对投票者在某些问题上的态度影响很重要（Iyengar and Kinder，1991）。

但是，大众媒介由于受自身利益结构的影响，难以中性地为选民提供客观信息。如在美国，由于公共产品的生产效率是事先无法知道的，而穷人只能从大众媒介中得到信息，结果富人就有刺激去支付媒介费用以影响投票者对公共产品生产效率的信念，从而得到富人偏好的税收水平。在富有家庭反对实行很高累进税率的房地产遗产税中，部分大众媒介传播的信息只是为了满足特定富人的利益要求，而并未考虑绝大多数美国普通人的利益（Maria Petrova，2008）。媒介产出的所有权集中度（ownership con centration）和媒介捕获（media capture）的概率之间存在正相关关系，而且较高的财富集中度暗含着主要的财富所有人控制了较大部分的媒介公司，内生化了从绩效不佳的公共项目中获得的大部分私人利益（Corneo，2006）。

国内就媒介或媒介信息对公共政策影响的研究多侧重于影响的机理与效应分析。大众媒介虽然是体制外因素，但是其提供的媒介信息有助于提高公共政策的科学性、公共性、有效性（陈堂发，2006）。其中，网络媒体通过社会问题的快速传播、政策问题的尽快确认、加速政策议程的建立、拓宽政策方案的选择空间、政策的及时调整与改变五条路径，舆论倍增机制、互动机制和整合机制三个机制（黄丽华、姜晓宁，2008）以及话题集结阶段、争议辩论阶段、趋同意见形成三个阶段（郑萍、薛冰，2009），与政府决策形成互动并影响公共政策的形成。在中国特定环境中，媒介舆论影响公共政策决策的过程和模式取决于媒介语境，而媒介语境的产生与权力的运行密不可分，政治制度对媒介体制的影响集中体现在政治对大众媒介的影响和控制上，而媒介的所有制则是媒介体制中起决定性作用的因素，政治体制决定了媒介、政府和公众三者之间的互动关系（周宇豪，2013）。

更令人感兴趣的是互联网的兴起尤其是手机媒体等数字化新媒介的出现，促成了公共政策决策从经验决策到民主科学决策、从精英决策向大众与平民参与政策的转变（梅琼林、聂静虹，2009）。而新近出现的微博（MicroBlog）等新传播平台凭借其短、易、快的特性及强大的互动参与功能成为当代中国社会公众关注并参与社会公共事务的重要渠道，也使得中国公共政策决策复杂化、参与主体多元化、诉求渠道有效化，进而对中国的公共舆论、公共政策的议程设置、利益表达、价值追求产生了重要的影响（张鑫，2013；林亦雯，2012；董敬畏，2013）。优化公共政策传播机制，在硬件修复上要重视“政策信息服务人”的塑造，整合媒介力量，培养理性受众，把关媒介信息传播；在软件优化上要完善政策传播制度，重视政策传播中的互动，注重政策传播效果的评价（刘雪明、沈志军，2013）。

当然，在我国民主制度建设供给不足的条件下，网络问政在一定程度上可以发挥发现作用和对政府廉政建设的补充监督作用，但是网络舆情由于缺乏有效监管且存在夸张放大效应，由此会影响政府的善治，甚至导致公共政策失误（王文科，2011）。媒介声望竞争有利于媒介信息的公正传播，但是媒介经济利益竞争会引致媒介捕获，进而影响了政府偏好于提供高可见度公共产品（刘成奎，2010）。而利用中国31个省份的面板数据分析发现，各地区的报纸流通量、电视机拥有量、居民受教育水平确实影响了中国农村公路供给水平（刘成奎、桂大一，2009），证实了媒介信息对公共产品决策与供给的影响。