第2章
治理

大清帝国是一个包含许多不同民族的帝国，也同时是中国王朝传统中的一个朝代（国），其统治者同样要遭遇前朝所面对的诸多问题。中华帝国可远溯到公元前3世纪的秦始皇，在其漫长的历史中说明了中国可以被征服，但不会永远分裂。中国内部似乎有某种重新自我导向的机制，在经历一段分崩离析的时代后，随即紧接着更长久的整合统一。2000多年来这个帝国已在所谓“中国本土”（英文为China proper或Inner China）的区域范围内维持如此庞大的规模。在规模可相比较的政治体之中，无论是西方的罗马帝国或神圣罗马帝国、伊斯兰世界的马穆鲁克帝国或奥斯曼帝国，或是内亚的蒙古帝国等，维持的时间都远远不及中国那么长久。原因何在？

帝国通常扩张到一个程度，到其欲维持不断增长的边界相对于邻国具有军事优势所需之花费，加上内部管理与维持稳定所需的花费，庞大到帝国财政难以负担之际。[1]为了因应这些财政需求，政府试图从境内经济生产中征取更多收入，此压力不断升高而造成帝国经济的崩溃，而政府的赋役机构为了满足帝国扩张的财政需求加剧了社会不平等（通常较易从穷人而非富人身上征收较高比例的税），导致帝国的社会崩解。由此导致的紧张与敌意让维持内部稳定的花费愈益增高。在这样紧绷的状况之下，多数的帝国崩解为数个较小的、较易统治的政体或国家，此时帝国政权便成为历史。

持续扩张的天子之国之所以可以逃离这样的命运，其原因之一是经历两次经济革命（一次在唐宋，一次在晚明与清初）大大提高了帝国的生产力。借着把饼做大，帝国政权可以分到更大的一块而不令其子民贫困。这样的模式一直到清朝中叶，不断增长的人口让此策略不再可行。与经济生产力增长同时的是，中国在组织运作上的成功使其可以用相对于社会整体经济生产较少的预算维持政府运作。当一切运作顺利，清政府可说是以非常经济实惠的花费在治理中国。

以国防为例，帝国的军事系统发展完善，因而当边事吃紧时帝国可以有效率地将人员与物资运送到任何前线。隋朝（589—618）修建的大运河可将华中、华南河谷生产的粮食大量地输送到生产力较低、较不稳定的北方，供应该地的军队。此外，沿着前线军事要地实施“屯田制度”，令屯兵与其家人分队耕种，经济上可自给，并在冲突时刻可支持一般部队。第三种军事制度上的创新，是于明代中叶让私人盐商在国家专卖的盐业中取得特许销售权，而盐商须依照比例运送米粮至北边军镇，以低价贩卖。[2]这些后勤运作的实际效果是让帝国得以用数量不多且花费极廉的常备军防御其绵长的边界。在其疆域最大的时候，清朝以不到100万人的常备军队（包括旗军与绿营）抚镇与保卫4—5亿的人口。[3]

与军事领域的高效率一样重要的是，相对于其治理的整个社会与经济规模，帝国有能力保持较小的行政组织。一项关键的因素是国家以儒家理学的政治意识形态作为维持秩序与稳定的工具。这种做法当然有些限度：尽管儒家的教诲偏好顺从与社会和谐，但帝国晚期的中国社会在日常生活基础上可能与同时期的西方及其他地方差不多暴戾。然大体而言，如科举等思想灌输的工具，可以相当成功地以规范性或仪式性的手段进行社会控制。其次，另一个因素是晚期帝国巧妙地利用社会内部的自我规范团体，如宗族组织、农村、水利社群与商人或工匠的行会等，达到国家维持秩序、提供福利服务等目标。[4]第三，国家机构自身被组织成相当紧密且非常有效率的官僚机器。

对清朝而言，将正式国家机构维持在较小的规模在人事与财政上不只有实质的好处，同时也关乎令誉。以少数好人而非以众多干预性机构进行治理的“仁政”，是这个政权自己刻意要宣扬的正面儒家价值。在清朝统治的大部分时间里，这种仁政的理想运作尚称良好，这或许是现有的技术中，能治理中国广大领土的最佳方式。然而在清朝最后一个世纪，对内遭遇日益增加的人口压力、社会复杂程度与地理上的流动性也都在提高，对外则与国际社会竞逐战争，显然中国需要一个能够比以往更大规模地动员国内经济与人力资源的政治体制。然而帝国政府发现要改变很困难。究竟最适当的国家规模要多大，又如何在内忧外患之下维持这样的规模，此为清代历史的核心课题。

政治体制

在征服中国以前，清朝已经以明朝为范本，形成一套政府组织，而在1644年入关之后，这套组织几乎可说是很平顺地套用在对中国的统治上。当时的人在概念上将此行政机构分为两部分：在北京的“内官”与在诸省的“外官”。“内官”，或所谓中央行政机构包含了“内阁”。在明太祖废掉丞相这个官职之后，内阁成为正式官僚系统中最接近行政机关的单位。在征服中国之前和紧接着入关之后，逐渐演进的几个较小的机构合在一起实际上已经执行了明代内阁的功能，而1658年这些机构更精确地以明代为模板组织起来，同时也冠上相同的“内阁”之名。

内阁中有数个“大学士”的职位，是清代汉人与非汉人文职官员所能晋升到的最高位置。内阁大学士掌握大权，不全是因为他们的这个职位，而是他们已经掌握权力，内阁大学士的职位只是更明显地将之凸显出来。虽然内阁几乎没有制定政策的权限，但他们掌握沟通的管道，负责收集、签准、转交由中央或地方官员呈上的“题本”。这个行政制度太烦琐，因而在18世纪早期，皇帝自己对此制度非常失望，因而设计几个方法跳过大学士，使整个沟通管道更有效率。

内阁下设有所谓吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部与其说是行政机构，还不如说是近似咨询机构。各部下辖许多文书官员，由两位尚书与数名侍郎领导，而此尚书等职位又通常由重要的地方督抚兼摄。六部之中以礼部权力最大，这是因为包含在儒家“礼”概念下的各种活动不仅只是负责宫廷中的皇家祭典、礼仪与外交仪节，同时也包括科举制度、教育，更广泛地说亦包括了绅衿的道德规范。而作为所谓朝贡制度的主持机构，其职务又包括了帝国对外的外交关系往来。在六部之外，另一个继承自前朝的重要中央政府机关是都察院。都察院由50多名通常是年轻且有抱负的官员组成。他们被赋予监督其他中央或地方官员的任务，并在必要时加以举报。[5]

比较晚才得以恢复的机构是较敏感的翰林院。翰林院是由科举中的佼佼者所组成的学院，表面上的工作是编纂历史档案与其他文件，而实际上是优秀学者等待被授予更高职位的人才库。这些雄心勃勃的年轻人心中认为自己若能被委以重任，必然可以做得比现任更好，因而翰林院逐渐成为这些候补者评议时政的地方。由翰林院掀起的政治议论曾迫使晚明朝廷废除这个机构，而自信满满的清廷就在1658年重启翰林院以争取朝廷士人的支持。[6]

“外官”或地方行政官员分为数个层级，不同层级的辖区彼此上下重叠。清廷分派巡抚管理18个左右的省份，另外指派总督在几组相邻的省份或某个特别大的省份行使与巡抚几乎相同的职权。于是，湖北省与湖南省、广东省与广西省，各自有各自的巡抚，而由两省组成的湖广（湖北、湖南）和两广（广东、广西）则各自又有一位总督。人口众多且增长快速的四川省则同时有巡抚与总督。

总督与巡抚在明代就已经出现，在清初经过修正之后成为更具实权的职位。在明代，省级地方行政直接由数个专门的司使执掌，包括负责行政的布政使、监察的按察使与军事的都指挥使。从1430年开始，具有一定地位的中央官员被派送到各省协调各使司的事务，但底下无直接统辖的官员，亦无常驻处所。然而这些“巡抚”在明代为巡回的“大协调官”（grand coordinators），日后逐渐常规化，到清代成为各省的行政首长，即实质上的“省长”（governors）[7]。在同一时期，明代巡回各地而职掌严格限定在军事上的官员，清初几乎全由旗人担任，日后也常规化成为“总督”（governors-general）。[8]

在帝国晚期政府中，地区与省级的行政长官有实际的决策权。通常政策方向不是来自皇上，而是来自他们。理论上天子有绝对的权力，但实际上这些权力的行使受到多方局限，包括遵奉先祖之礼法常规、个人精力与其对皇帝这项工作的兴趣等限制（晚明皇帝权力的实效即因此严重受限），尤其在沟通管道上的局限。皇权的行使可与操作电话总机相比拟：皇帝在得知某地方官员在其管辖现地行使之政策奏效时，他会进行评断，把这些明智的措施传达给其他地方官员，令其实施，并认为这些方法也能在各自的辖区见效。大部分的省级官员都会尽职地将分内事禀报皇上，并尽可能奉旨遵行。然而那些无法传达到他面前的事，无论是什么原因，皇帝也就管不到了。

在省级之下有由知府管理的府，再底下是知县管理的县或厅。一般来说每个府有5—6个县、每个省大致有7—13个府，而全国18个左右的省共有将近2000个县。在大部分的时间与地方，县是最低层的正式行政单位，也是由中央指派科考合格官员任事的单位中最小的。然而，人口众多的县很容易达到百万人，而该知县必须负责县境内发生的所有事情，处理各种事务，诸如地方防御与警卫、维持公共建设、人民生计、教育和地方文化，以及为知县带来最大压力的民事诉讼。这是个不可能的任务，而当时的人也了解这种状况。在《妇人王氏之死》（The Deathof Woman Wang）一书中，史景迁叙述了清初山东一个偏远县份的知县审查犯罪与排解纠纷之案例。在每个案例中，即使知县再勤奋、明辨、公正、聪敏地努力为受害者争取正义，但几乎总是犯错的人得利而无辜的一方受苦。[9]在帝国晚期低廉的治理体制中，饱受挫折的知县基本上没有资源去做其儒家道德教诲要他们做的事。

除了清代地方行政的网络之外，在省级与县级也都有专门的功能性官员，如省级有负责财政的布政使与司法的按察使（各自继承自明代，但职能地位有所不同）以及负责教育的提督学政，他们各自向北京六部中相关的部门报告，而不是向所在政区的督抚负责。另外在省与府之间亦有“道”的设置，道台的正式职责是监督道这个单位。唯此单位在王朝中逐渐虚级化，道台一职不是成为闲差，就是被赋予如治水等其他专业任务，或像与外国人接触频繁的上海，当地的道台则负责涉外事件的地方管理。此外，尚有与整个地方行政相平行的军事武官网络。

因此，清代的地方行政是一种精巧的制衡系统，其设计让中央能有效地控制地方官员。总督与巡抚的职责相当，且监督彼此是否遵从中央指示，而功能性的专门官员亦如此，军事体系的武官与其相应的行政官员亦有互相监督的功能。另外上级每年针对下属的表现呈递报告，而在北京都察院的都察御史则各有分区，随时监察所有地方官员。

对控制地方尤其重要的一项制度是所谓的回避制度。清朝对官员的指派有一套沿袭前朝的施行做法，但予以衍生发展，并严格执行。回避制度最重要的原则是将现任官员与其派任所在地区分离开来（亦即地缘性的切割）。官员本身几乎都是富裕的地主或宗族领袖，但他们的经济与社会势力主要集中在其遥远的出身地，而非承皇恩派定的赴任地。一个地方官员绝对不被允许在自己的出身县份乃至省份服务，而在制衡系统底下，他也不能与其亲戚，乃至是同省乡亲，同时在相辅或相近的位置上任职。一个注籍为汉族的官员最可能与满人或蒙古官员搭档，反之亦然。为了防止官员在其所任职的地方根深蒂固，依例须奉命轮调，乃至于省级官员任期通常不超过三年，而地方级官员的任职时间更只有省级的一半。这是个巧妙的制度，大清年间大抵能达到其目标。然而大家都知道，皇帝是以中央控制之名牺牲掉官员的独立性。皇帝总是怒责渎职怠惰、汲营官禄与趋炎附势的地方官员，但是这些失能的行为乃是建筑在清代统治制度的基础之上，此制度容忍或甚至鼓励官员这么做。

行政创新与中央集权

在清治时期的前100年，清政权对其中央政府有三次行政上的创新，这些革新是为了增强其政权的能力，以作为一个扩张的、多民族的近代早期帝国。值得注意的是这三个新制度都在常规的官僚组织外运作，而任命的主官多是皇帝个人的代理人，而非经由科举考试拔擢的官员。

第一次创新是在征服明朝前夕的1638年建立一个以汉文称作“理藩院”的机构，在满文中意指“统治外围省份之部门”（Tulergi golo be dasara jurgan）。[10]理藩院是中国帝制史上第一个为统治中国本土之外地域而设立的机关，包括现在被清朝视为帝国整体一部分的蒙古、西藏等。此部门在北京有官衙，其地位等同于六部，也同样有庞大的官僚系统。然而汉人几乎被排除在这个重要机构之外，且运作多半以汉文之外的语言进行。

理藩院最重要的功能之一是举行各种烦琐的仪式，用以将内亚诸民族象征性地整合在帝国之内，而同时又保持皇室也成为其中的一员。这些仪式包括由皇室与各藩王公共同参与的“木兰秋狝”，以及各藩属领主到北京皇廷的朝贡。秋狝源自入关前的女真传统，朝贡来自明代，但在清朝被赋予新的意义，以反映游牧诸民族间特殊的连带关系。理藩院同时负责管理快速扩张的诸蕃互市，包括官方的，以及在18世纪日益增多的私人贸易。

第二个清代的行政创新是内务府。内务府为皇帝个人提供服务，并管理皇帝在帝国内的各种私人财务收入。虽然内务府是在顺治逝世后、鳌拜摄政时的1661年正式成立，实际上可追溯到更早，早至入关之前女真部落领袖拥有的人参贸易独占权以及皇室私人拥有的地产。以内务府掌管皇帝内务的用意，在于设法规避拥有经济与政治权力的汉人宦官，而鳌拜于17世纪60年代决定将内务府制度化，主要也是为了对抗顺治晚期宦官逐渐恢复的势力。排除掉宦官（尽管他们仍持续提供皇帝最私密的服务），内务府官员主要依循源自女真文化的家仆模式而由包衣担当，其人员则来自包含女真、蒙古、汉人与朝鲜诸族的上三旗。

除了提供皇帝个人服务、支纳皇室日用支出、建造与修缮各皇室居所以外，内务府的工作尚包含管理皇室在华北与东北的田产、南京与苏州的织造，收掌边地关税、盐务、牲口、铜矿、贸易等利益，持续进行的人参贸易，以及与朝贡制度相关联的礼物往来。在18世纪末，内务府已经成长为拥有1600余名官员、其他成员不计其数的庞大官僚机构。[11]

然而，清代中央政府最重要的创新仍是军机处。如同其命名所示，军机处刚开始是非正式的军事咨询机构。在康熙皇帝的数次征战中，他身边随时有数个他最信任的军事战略幕僚，这些官员也同时协助康熙在遥远的战场大本营中掌管国家大事。在康熙皇帝任内最后数年，及其精力充沛而独揽大权的继任者雍正皇帝任内，这个非正式机构逐渐演变成宫廷内常任的枢密会议组织，其权力乃扩张至帝国政策的各个领域。然而，军机处始终没有合法化成为帝国正式官僚结构的一部分，而保持如英国“星室法庭”（starchamber）或美国“厨房内阁”（kitchen cabinet）一般的组织，向皇帝提供私人建议。

正常情况下，随时会有3—5个内廷成员拥有军机大臣的头衔。虽然偶尔会有特别受到信任的汉人官员厕身其中，但其成员绝大多数是满人，而首席军机大臣通常来自皇帝最亲密的亲戚或朋友圈子当中。实际上，事实证明对越有能力的皇帝而言，军机处是能得到其充分授权的个人统御工具，而在晚清时军机处做到了明末内阁无法做的事——在皇帝软弱时取而代之，掌握实权。[12]

军机处不寻常的权力绝大部分来自康熙末年到雍正之际相伴随的制度创新。信息沟通左右皇帝对其广大疆域的控制能力，清政府因而花了许多心思在管理信息传递的制度上。在清朝最初的几十年，依循明朝旧规，各官员的题本须经由内阁六部方能进呈皇帝，随后由内阁收纳归档。然而随着军机处的成立，一种新的沟通管道，即奏折制度应运而生。奏折直接送往内廷由皇帝御览，皇帝与军机处磋商，之后才往下层的内阁与相关部门进行附议或执行。

这些奏折并未取代例行的题本、奏本，且理论上为亟须立即响应的紧急事件所用。然而毫不意外地，上奏的官员倾向认为他们所报奏的事情相当急迫。很快这个特殊的管道成为一般的沟通方式，即使相较而言不那么重要的政策决定或也采用此管道。一般性的题奏依然占了大部分，但变得局限在如天气、收成、备用存粮、一般刑事案件、公共建设的维护之类的例行报告。[13]

奏折制度的兴起并成为政策讨论的主要论坛，对清政府统治有数个重要影响。为了管理此直达天听的管道，军机处严格限定有权上呈奏折的官员数目。在任何时候，一共不到百名官员，包括六部尚书与侍郎、总督与巡抚、高阶军事将领与其他特殊官员等方能列入其中。这种限制意味着相对于下属府县官员，省级督抚的地位有所提高。其次，这群有权上奏折的上层官员在自己的心中认为他们成为一群精英团体。然而，就皇帝的观点来看，此种情况令其不安，须要时时提防。

在奏折发还给上奏官员前，皇帝通常使用朱笔在奏折上加以评论或“朱批”。自然的，即使是精力充沛的统治者，每日能阅览的公文书信亦相当有限，因此这些朱批常常用“知道了”一句简单带过。然而欲严密控制其官僚系统的皇帝，则利用朱批，以高度个人与口语化的方式来揶揄、哄骗、威胁或激励这些官员。如下，乾隆皇帝在某官员奏折中写下来的文字即非常典型：“汝在刑部时，表现出色。然一任外省，即染模棱腐败之陋习，殊堪痛恨……汝空耗时日，奏报但无一字是实，汝实有负朕之信任，不知恩之物。”[14]乾隆觉得这群安逸的官员在其职位上过得太舒服，在提交的省级报告中集体串通，因而他开始以定期的、蓄意的喝斥及威胁之手段以整顿这些官员。

彻底杜绝这些失能上层官僚结党的方法，就是定期的“广开言路”。每当皇帝察觉奏折中透露出过于自满及乏善可陈，或在某些核心议题上的思考停滞不前，皇帝可选择大幅地往下开放可直接提奏的官员范围，甚至不具官员身份的士人，都可在特定时段内对特定政策议题递呈上奏，以此征求新的想法，并借以刺探广大公众群体人心之所向。

钱财与人才

农业生产被认为是帝国经济的基础，而清政府的收入绝大部分来自从农业生产课取的税收。清代土地税收是两种赋税的结合，其一是根据每户成丁人口所课的丁税，其二是根据每户持有的田地，以预估收获量课征的田赋。在18世纪20年代之前，这两种税赋分开征收，直到清朝的第三位皇帝雍正决定取消丁口税，而仅向各户依土地课税，即所谓“摊丁入地”。这项改革将税收负担转移到土地持有者身上，依照其持有的地产征税。此改革本质上是进步的，地土精英虽试图反抗，但没有太大效果。[15]

在赋税的核定与征收上，清朝初年大抵依靠明代户籍与地籍的登记，然而大家都知道这些记载错误百出且早已过时。1712年，清朝完成了唯一一次的全国性地籍清丈。赋税由县级征收，先解往省，再上呈中央。县与省都会从征收数额中留下一部分补偿其劳费（在省级有时另外会有一部分转送给被认为更有需要的邻省）。然而无论县或省都无权收税为己用，而只是皇朝的收税代理人而已。然而，该征收的税赋在县之内如何分摊是掌握在县官手上，而此常是地方政治与社会争议的焦点。在清代，区域或地方行政经费来源的正式管道一直是未能解决的重要问题。

虽然因为时空环境不同，对地方上的人们会有好坏不同的影响，但一般而言清代人民总体的租税负担并不会太重。[16]事实上，很有可能被课税过少。特别是在18世纪中叶，清政府趁着盛世之际，以多次特定的改革达到轻徭薄赋。无疑地这是儒家的“仁政”，但也降低了清朝在遭遇新威胁或预料外需求时的动员能力。而借着藏富于民，清政府可说助长了人口增长速度，而这些人口最终却耗尽了国家的力量。[17]从18世纪初期开始，清朝的统治者已经察觉其帝国的人口以危险的速度增长，但人口增长普遍被视为是德政的表征，因而以财政或其他方法减缓人口增长的想法未曾被考虑。

地方行政机构对店铺或手工作坊等已经开发的资产不特别课税，但对财产所有权登记与买卖契约收取费用。然而这些所有权尽管没有正式登记，在县衙中也通常具有效力，因此多数的所有权人会躲避缴纳这些规费。大部分的商业经济被忽略，不被视为国家税收的来源，虽对制造、批发与零售等行业几乎都不征税，但仍有几种针对商业活动的间接税。如在国内的关卡与海关都对长途的商品货运收取适度的通行费，而在主要交通转运中心，政府核发“牙帖”给俗称“牙行”进行货物批发的贸易中介。牙行则向商人收取居间交易的佣金，从中再抽取部分支付政府的帖费。清政府借由专卖权方式将盐这个重要的消费商品，从其制造与经销中获取税收。同样也在采矿业，特别是铜、银等作为货币的金属矿上，以专卖垄断形式取得更多国库收入。

其他不固定的杂项收入，包括以裁罚为形式进行没收的财产，向富人索取、资助各种公共建设的“献金”。而卖官鬻爵（通常只是名义上的职位）的捐纳收入，则用以资助国家在各地设置、用以救荒的粮仓。18世纪末为了弥补内陆沿边各起战事的支出，捐纳的收入大为增加，而捐纳到19世纪中叶达到前所未有的高峰，以支应平定内部动乱的花费。[18]然而尽管如此，至少到清朝最后的50年为止，所有政府的非农业收入相较于田赋来说只是一小部分。

政府官员来自何处？追溯至唐朝（618—906）[19]，帝国的官僚即由现任的官员荐任。这意味着官员阶层直接自我复制自己的血统，也就意味着早期中华帝国其实是以“贵族社会”为基础的“政治精英领导体制”。从晚唐到宋代初期，已实行数个世纪的科举扮演着更重要的角色，这通常被视为是中国历史上最重大的变革之一。到了明清时期，科举已成为选任官员最主要的途径，国家亦尽力维持此选举制度的公平与有效。[20]

在清代科举制度的三个层级中，最低一级的考试每一年半在地方举行。通过考试的机会很小，许多考生试了数十次也未能成功。然而对通过的人来说，报酬十分丰厚：这些新科秀才被赋予“生员”头衔，晋升为士绅精英的一员。这个地位让他们可以身穿儒服、免除徭役、县官不能随意对他们用刑、有些人可领得官方的廪米津贴，且更重要的是享有与地方官员同等的地位及与他们来往的特权。

第二级考试每三年由省级机构主办。依据各个不同时间与地区的员额，录取率从1%到4%。通过者成为“举人”，理论上可以受任官职，然而如果没有更高的功名则不太可能任官。尽管如此，举人可以进入所谓的上层士绅阶层，与下层士绅在地位上的差别，给当时人的感受是相当明显的。

第三层也就是最高层级的会试，每三年在北京举办，通过者可自称为“进士”。这些人是真正的国家精英，也是多数官员来源的人才库。他们的名字会被刻在石碑上，依年度排列在北京孔庙之前。

所有三个层级的考试，试题包括关于儒家经典与诗赋。考生需要写“八股文”。也就是以儒家经典中指定的道德论题做逻辑推论的一种文体，并且有一套特定的复杂的写作规则。此外也有针对经世之道或当代政治经济议题的策论，但此对通过考试与否来说无关紧要。那些通过科举考试且继续成为官员的人当然必须要学会如何实际施政，然而这些经世之学并未包含在科举教育的内容之中。在清朝期间，对于是否应该重新调整科举考试内容、使之更重视具政策导向的命题，一直有各种激烈的辩论，但对此始终没有根本的改革。[21]科举考试大致上仍旧是高等语文素养的测试，然而因为清楚的文书沟通对治理这样广大的帝国来说十分重要，这样的考试在某种程度上来说仍有一定的实质意义。

尽管如此，考试仍是由本身具有特定目标的人来作答和批阅，也会因政治目的而被巧妙地操弄。例如在明代，有皇帝敏感于士人的批评，因此经常在科考上提问，要求考生阐明对君主尽忠的美德。在18世纪清代考据学兴盛之际，精于经典文字训诂之学的官员亦常在考试中加入考据的相关问题。毫无意外地，这样的安排对来自江南或其他私人藏书丰富地区的考生有利（也通常是这些考官出身的地方），而不利于来自其他较偏远区域、只能专注于精读少数经典的考生。到了更晚，属于古文派的考官选取以娴熟之古典风格撰文的考生，这也是这些考官们擅长的文体风格，而这种古文风格至少在理论上暗示着对正统道德与政治观的共同信念。[22]

清朝政府为保持科举考试的公平公正做了许多努力。众多抄写员负责誊抄每份试卷，以防考官从笔迹中认出考生的身份。但有一种规避的方法是考生将事先与考官约定好的特定字词或文句写进自己的试文中。回避制度的原则也适用在科举上，对于与考官在亲属或籍贯有可能关联的考生也给予特别“回避检验”。而违反考试公平之事，由于此类弊端时常被揭发，对涉及之考生与考官的处置都非常严厉。

清廷也致力于让中举者的出身区域平均分布，且的确有一些例子像是在实行某种地域或族群的保障，确保社会或文化上较弱势的属民有充足的机会去准备科考、应考及登科。三个层级的考试都各自设有录取员额，并随时调整比例，以使官员来自不同的群体。对来自帝国中经济较繁荣、文化较发达之区域的官员与家庭来说，这样的做法与他们的利益相违，于是朝廷与精英社会之间为此出现一种复杂的“猫抓老鼠”游戏。例如富裕地区的家族由于当地考试的竞争很激烈，他们常常会在像是西南一带文风不盛的偏远区域设一个户籍，然后经由收养或寄籍，将家族中特别有希望的青年迁到该户。他们在寄养家庭中一举及第的机会远大于在自己的出生地。

无疑地，清代科举制度是给那些出生地域或出身不那么好但有才能且有抱负的人一些提升自己经济社会地位的机会。在一定的严格限制范围内，他们似乎成功地做到了这一点。[23]大部分考取功名的人，若不是那些及第成名者的后代，就很有可能是他们的近亲之中已有人登科及第。也就是说，要考取功名仍有一定的社会门槛，这受限于科举考生须受密集而长时间的教育，为此须付出的代价让某些人无法获得晋升上层社会的机会。然而对于书籍与延师受教的花费还比不上牺牲劳动力所造成的损失。一户家庭须享有一定程度的经济实力，才足以牺牲一名男性后嗣的劳动力（且通常是强健的男性，因为学习经典与训练考试相当需要体能），并可资助他花数十年的时间准备成为考取功名的“候选人”，即使经过这样长久的学习与付出，他仍有可能会落榜。

然而仍有许多方法来应付这种状况。例如宗族有时会建立起共同的资金（如学田），支应宗族内特别杰出的年轻人受教育所需的费用，希望若他因此中举时，能为整个宗族带来名利双收的“彩金”，只是这样的状况仍相当少见。因此，虽然社会最顶层会有固定的进出流动，这些享有精英或士绅身份的人或许占成年男性的2%，然而流动的范围大概仅在经济水平顶端10%的人口之间。而底下约90%的人无论如何都没有机会经由这个在文化上最受肯定的管道力争上游。

科举制度为清政府提供一个官员的人才库，在有所限制的情形下让人们得有向上提升的希望，这对当朝也是另一种好处。在那么广大的帝国、具有多元的地方文化，科举制度让一大群人自愿地密集地接受一种课程，由此灌输经由政府认可的正统意识形态。而更有效的是，这一群人同时也是各自地方社群中最富有且最具影响力的一群。这种绝妙的教育体制也许比起其他任何因素都更能将晚清帝国团结在一起。

地方治理

在清代中央施行小政府的决心之下，意味着清代的地方治理被迫要持续仰仗当地非官方的人群与组织（如地缘社区、宗族、商人或工匠的行会等），以补充其地方层级上人力的不足。这些团体向来不是很好掌控，而国家、地方社会以及实际执行大部分事务的吏员之间一直有利益冲突。[24]县政管理须依靠非正式来源的收入来填补其支出，这些财源对现代人来说也许像是贪污，实际上却是属于体制内的一部分。换句话说，在地方层级中真正运作的政府总是比起理论上描述的要大。

最主要的官员——知县，面对着一种矛盾的状况。他是由中央训练且支薪的外来者，在任何被派任的管区都只待很短的时间，但他同时又是“父母官”的角色，负责县内生活的各种层面以及居民的福祉。如同帝制中国最后千年的趋势，越到后期清代县官的工作越艰难，因为帝国的人口持续增长，而县的数目，亦即地方管理者的数目，却只增加了一点点。

知县个人收入与地方政府行政财源之间的界限十分模糊。例如，一般认为知县应该捐出自己的薪俸来资助任何地方须要进行的计划，或者自掏腰包来补足税收逋欠，同时也会用公共的资金支付自己的“娱乐”与其他花费。[25]县官薪俸众所皆知是不合时宜的低。在帝国晚期，随着物价持续飞涨，中央政府逐渐在正常的薪俸之外加给美名为“养廉银”的年度津贴，换言之是一种让他们可以不用“偷”太多钱而活得下去的回扣。

18世纪20年代末，雍正皇帝更进一步地准许县官从层层上缴的税收中收取“耗羡”。此规费原本是要抵偿当小量的银两从纳税人那边收取过来、重铸为大块银锭过程中会消耗的部分，但事实上大家都知道此费用单纯是用来填补地方行政的支出。[26]这就是典型清朝的做法，宁愿有如打哑谜一般，而非直接赋予县官正式收取地方税的权力，在任何情况下这些做法被证明只是暂时的缓解。雍正的后继者在面对物价上涨、人口增加、社会越趋复杂的情况下并未提高“耗羡”，于是支付公共支出、官员个人与属吏收入的主要财源仍依循“陋规”，如不定期的费用、回扣等各种大家原则上谴责但实际上不可或缺的收入。[27]

虽然在清代政府结构中知县是地方治理的最低一层，但是许多县亦设有中央指派的县丞。许多地方县丞除了获取其日后被派命为他地知县所必需的经验之外，似乎没有什么事可做。即便如此，他们通常也协助知县处理一部分的司法案件，而审理案件正是往往占去知县最多时间的工作；在有些地方，县丞则专门处理县境中特定区域的案件。18世纪20年代曾有一位大臣向雍正皇帝建议，由中央在每个县底下的乡镇任命“乡官”，可能每个县设立6—8个。此提议让地方行政的网络再向下一层扩展，使地方上的正式官职密度倍增，以此来因应知县工作负担日益加重的问题。这个想法在朝廷有过争论，但最后仍被否决掉。从皇帝的眼光来看，既然新的乡镇官员也需要自己的属吏，这么做只会使地方行政过度官僚化的情况恶化。[28]如同“耗羡”的实施与随后的忽视，这些都代表清政府直接体认到此最小化的地方治理制度本质上有其缺陷，但最终仍决定不重新改造它。

既然进一步分割县级行政区的提议被否决了，唯一的知县欲治理如此大又陌生的范围，只能仰仗四种类型的助手帮助：胥吏、幕友、地方精英，以及指定的里长、甲首。第一种群体是无所不在的书吏衙役，他们依法律可供职于各县的人数较少，但其实际人数往往远超过法律所允许的，在有些县里甚至达数百人之多。书吏负责县内日益增多的户籍簿册、案牍与来往信件等等。衙役负责守卫、收税、传唤等其他无须会使用文字的工作。该职位多为当地人，其他也有些来自外地，特别是来自富庶江南的绍兴府。在帝国晚期由于当地识字的男丁人力过剩，使得从绍兴府出身的书吏遍布整个帝国。[29]

无论他们是否为当地人，从县官的观点出发，他们都是地位稳固的胥吏，有职位，但没有任期。理论上县官可以依照需要雇佣或解雇他们，但实际上由于胥吏对其是否能够成功治理地方具有相当的重要性（此也关乎官员的政绩），让县官无法为所欲为。胥吏处在一种暧昧的位置上。一方面他们是治理体制的一部分，但他们既然大部分都非正式，因此极少受到中央控制。只有一小部分的胥吏能有正式的薪俸，却少得离谱，所以他们总体而言是以接受馈赠与自行任意收受的规费为生。也因为如此，或许没有像清代胥吏一类的社会人士那样普遍被众人憎恶的人群了。作为国家政权的代理人，地方人民惧怕官吏而顺从他们，但胥吏是平民而非绅衿，因此也得不到尊敬。这些胥吏因侵吞掠夺上至官府下到社会的财富而受到改革派士人的谴责，几乎所有人都憎恶他们，视之为“鱼肉乡民”的鼠辈。

直到最近，历史学家仍直接将这些原始史料中的众多控诉当成实据。不过现在我们从四川一处记录完整的地方档案中发现，至少该处的县府胥吏明显具有职业道德与精神。他们有系统地训练新成员，且处罚为非作歹的同僚。更重要的是他们将司法系统当成财源，各种诉讼费用不只用来支应个人生计，更用来维护公共建设和其他较无法自给自足的地方管理部门。这些胥吏在知县背后推动必要的工作，让县政可以在财政窘迫的地方政府之下完成。[30]

由于知县须仰仗这些胥吏，但又不信任他们，于是知县个人幕僚的功能似乎逐渐演变为保护知县免于受到胥吏欺诈。知县和督抚一样，身边逐渐围绕着“幕府”。所谓的幕府即是一群私人秘书，有法律、军事、财政及公文书等专长。这些专职人士随着现任官员轮调赴任，与知县一样对他们工作的地方感到陌生。这些“幕友”由于薪俸是来自知县个人的资金，因此不向国家也不向地方社会负责，而只听命于聘请他们的主人。[31]他们一般来说有科名，或至少是受过古典教育的文人，因此在地方上远比胥吏更受尊敬。

19世纪初的改革者如包世臣等主张应该废除幕府，而将省下来的钱用以提高正规官员极其微薄的俸禄。随着地方政务日益复杂，胥吏与幕友的数目在清朝都大幅增加。此两类为数众多的群体都未由中央支薪、不受中央管辖，显现出清政府宁愿牺牲一些对地方的控制，以达成“仁政”的要求——最重要的是保持低税率。

小政府必须格外依靠由地方社会自行产生的领导人，尤其是士绅阶层。在某种程度上，士绅至少通过最基本的科举考试，他们被认定为已经内化了科考课程最核心的部分，即遵循道德、为民福祉与忠君体国等必须履行的责任。然而这些士绅同时也是地方社群的护卫者，亦是常常与敌对宗族争斗的宗族成员，同样也是在很多方面与佃农和邻境穷乡利益有所冲突的地主。究竟代表国家的知县，可以信任地方士绅执行政府的任务到什么程度？此乃是地方治理中的核心的两难问题之一。

在清朝巩固其政权之际，相当依赖地方精英执行许多半官方的工作。如掌管地方教育、通过圣谕宣讲推行国家意识形态，主导官方支持的、团结地方与如乡饮酒礼之效忠国家的仪式，协调冲突以避免诉讼与地方械斗，管理地方层级的公共建设计划，等等。而地方精英经常也同时是包税人与地方团练领袖。由于帝国认定对疆域内的税赋与武力防卫有绝对的独占权力，让地方精英从事这些活动已经在法制的边缘，甚至是与法不合。然而缺乏足够可靠的支薪人员来执行这些工作，大部分的知县就宽准甚至鼓励地方精英参与这些活动。

通过这些管道，士绅借由协助治理知县的辖区以符合知县的利益，而另一方面这些活动也增强了士绅的私人权力与社会影响力。从国家的观点来看，这样的利益交换值得吗？承续清初重要政治思想家顾炎武的说法，当时部分人相信对上层士绅来说是值得的。这些取得举人以上功名的士绅，比起只通过乡试的下层士绅受了更多的儒家经典训练，也被认为更能内化儒家的道德教训。他们已经为应试准备多时，并与其他地方层级以上的考生交谊，因此也被认为更能超脱狭隘的地域主义，而不会自私地只为自己的社群考量。尤其他们通常比起下层士绅更富有、经济上更稳定，因此他们较不会压迫乡里、汲汲营营于物质上的微小利益，而更注重维持社会的和谐稳定。晚明的经验告诉他们，一旦生活悲惨的平民暴动起来，才是最恐怖的。此固然是地方精英驯良程度粗浅的衡量标准（对如顾炎武这样的上层士绅来说，提出这样的说法有自我膨胀的味道），但似乎对很多人来说多少也有些事实在里头。

另一种在地方社会中协助知县治理的是村中的里长甲首。这个群体因为不是士绅，某种程度来说是刻意造就出来的。20世纪的民族志将里长甲首分为两类，一类是真正受到尊重且有影响力、管理村中内部事务的地方农民，另一种是在村人眼中地位较低，在村子与国家之间扮演此角色的人（真正有社会地位的人不愿承担此种工作）。在清朝很有可能也是这样的情况。然而清代另外有一种非士绅的甲首是通过古老的保甲制度任命的。保甲是一种以十户、百户、千户为单位的人为层级组织，每个单位须为其成员的行为负连带责任。每个单位由其中一户之长领导，他在理论上不仅须对自己亲族，也须对邻居的行为负责。为此，他管理户籍登记、维持和谐、解决争端、向县官通报不法，并为审判诉讼做证。

集体责任的概念在实际上或许只是幻影，但在清代乡间的确有不计其数的人执行赋予甲首的、至少一部分的责任。这些职位照制度来说应该是农民户长的兼职工作，并且在各户之间轮流。但实际上这些甲首似乎是全职，且可能是永久性的固定工作，甚至可能是代代相传的。他们原先应该是无酬的自愿服务，但实际上是由其所服务的对象或至少其中的一部分人给予他们酬劳。

这不过是清代因寻求最有利、最合适的结果，而发展专业化之普遍趋势下的一个例子。问题当然是在由谁来挑选这些人、谁来支付他们酬劳，而他们最终符合谁的利益。答案也许随区域之别而不同。在某些地区他们或许不过是由独霸一方的权贵所雇佣的打手，而在其他地方他们似乎由当地社区定期支付酬劳，地方父老倚重他们的服务，而他们或多或少也得对地方负些责任。[32]

清代国家的管理能力

也许在中国史研究中，没有任何一个问题能比“帝国的规模与其势力可及之界限”，更能在杰出的史家间导出极端的两种综论。这两种最常见的描述提供“全或无”的选择：明清若不是一种集权的“东方专制政治”，就是极精简的“税收与治安代理人”，让其属民全然地自谋生计。[33]就我们现在的知识或许能证明这两种观点都不正确，但并非全然错误：如果国家选择这么做，的确可以调度资源，用以专制地胁迫其人民，然而在日常生活的基础上，国家又将我们认为可能是政府的功能，让渡于私领域的个人或团体。不过亦有实质上处于中间点的地带：某些政策领域中，清政府因为同时为了政府存续与人民安康而扮演相当积极的角色。在这些领域中，特别让人印象深刻的是粮食供应、货币监管与司法诉讼三个领域的扩展与管理。

早在康熙时代，清代的统治者就已意识到在帝国人口的快速扩张之下，必须垦荒来增加耕地数量，且同时在已经开发的土地上以更集约的方式提高单位面积生产力。[34]区域或地方官员更积极地推广适合在丘陵地耕种的新作物，例如甘薯或用以养蚕的桑树，以及推广品种更好的稻米与其他作物。他们也扩建新开发区的灌溉系统。若如预期的大规模区域性粮荒发生时，清代政府在全盛时期有能力从散布各地的粮仓，经由漕运系统转运米粮，对受灾区进行大规模的救济。

然而清政府也理解，人口中有很大且持续增长的一部分人不被预期要生产自己所需要的粮食。这些包括城市居民及以运输或其他职业维生且增长中的乡间劳动人口，还有在比例上不断提高、集中生产非粮食或非主食作物的农户。为了喂饱这一群人，清政府努力确保区域间米粮与其他食物的自由流通与交易。米粮以可预测的模式，从湖南到西南、从广西到广东沿海，并从台湾运送到福建山区与海滨。然而清代最重要的米粮商运是那些供给长江下游地区的路线。在唐宋时期，长江下游是帝国主要的粮食盈余区域，但从16世纪以来，长江下游已成为高度都市化的区域，手工业兴盛，而最重要的是改种植棉花与其他经济作物。而此地粮食的大规模短缺，则从长江中下游的跨区域粮食进口补足，如从江西的赣江流域、湖南的湘江流域与四川的红土盆地。当越靠近长江下游的区域种植作物进一步多元化，而减少出口的粮食数量时，越往上游走的区域便成为新的粮食出口区，而在农业生产上开始具有重要性。这些长途私人贸易均受到国家支持与保护，在某种程度上会减免其运输规费。

然而国家所做的还要更多。通过“常平仓”制度，清朝不仅要确保各地粮食供应无虞，还要让地方市场的粮价稳定、实惠。这种控制地域与时段物价波动的野心和系统化的努力，不仅在中国，或许连在世界其他地方都是绝无仅有的。历史学家曾经一度以为，这个有大量史料记载的稳定物价机制从一开始就不过是一种官僚式的虚构，但我们现在知道这个机制的确发挥了效力，且事实上在清朝盛世时运作得出奇良好。这个制度的意图是在保护粮食生产者的利益，在秋收粮价到最低点时购买地方市场的过剩米粮，而将这些米粮在冬春之际地方市场粮食供应不足时卖出，以维护消费者的利益。因此，借由重复地买低卖高，这些粮仓不但可以自给自足，甚至还会获利。

更有甚者，清代不只以控制价格或发送税粮来达成价格稳定，国家也会介入地方市场，此亦是清代经济逻辑中相当重要的一部分。清朝的策略是以市场来控制市场。从来没有要将此制度设计成取代市场供应粮食的能力，而是补充其能力。价格稳定制度依其设计在如中国西北等区域发挥最大效力，在这些地方市场较不发达且需要额外的刺激。这个制度最终的衰微是因为跨区域商业市场日渐活络，能满足帝国对粮食的需求，而非晚清国家的能力有所衰退。

虽然常平仓的制度起源在更早之前，且当清朝初期此制度之遗迹尚存，直到18世纪20—30年代的雍正时期，该制度始有效地建立起来，让帝国每个县都可找到活络且库存丰富的粮仓。然而该制度却受到其继任者乾隆皇帝的质疑。虑及此时全国性粮价上涨的趋势，并受一连串地方粮食暴动所扰，1748年乾隆认定政府收购地方市场的粮食来库藏，是粮价上涨的主要原因。于是他下令减少每年储量的额度，并且缩小全国粮仓的规模。很有意思地，许多地方的官员向皇帝抗议，认为他们的辖区需要这些储备粮食，而这些地方一个接一个地成功取得此政策的“豁免权”。因此这个制度在18世纪的盛清时期仍很重要（虽在削弱中），直到19世纪中叶连年的叛乱，才与王朝的其他许多基础建设一样，遭遇致命的一击。

另一个展现了清朝出色的洞察力与行动力的政策领域是它对货币供应的管理。[35]与其让广大国境采用单一标准的货币，清朝选择“复本位制”，由未经铸造的白银（以中国的两来计算）和铸造过的铜币（称为钱文）组成。钱币中间有方孔，惯常以千枚为一串，以一串兑换一两白银。不过主政单位清楚地知道严格控制钱银或其他各种兑换比率的努力，终究会引起反效果，导致投机炒作、囤积、黑市交易或伪造等种种滥用行径。因此，为了不受时间地域之限的货币稳定，清朝开创性地调整这两种货币金属在市场上的相对供应量。如同粮仓制度一样，清政府亦有效地以市场来管理市场。每个地方被要求每月上报地方银钱兑换率，如同他们上报粮食产量与粮仓活动一样。

18世纪的大部分时间，主要问题是铜钱价格逐渐上扬，让每串铜钱的市场价格远超过一两银子。这是因为主要由新世界流入的白银提升了银的供给量，传统以来由日本进口的铜却在紧缩。随着乡村地区快速的商业化，对于铜钱的需求增加，而非做货币用的铜需求量也增加。一开始雍正还有点儿不情愿，但到乾隆时他便以解除私人开矿的禁令来响应（此禁令原先是担心聚集的大量矿工无法控制），并准许民间业者开采中国蕴藏丰富的铜矿。这项措施让18世纪中叶帝国许多地方的产铜量大为增加，尤以在情势紧张、多元文化的中国西南地区为最。

中央政府的这些措施虽有帮助，但稳定货币供应的主要角色留给了区域或地方的官员。在市场内大量释出或买进铜币，在适当时机从邻境运入铜币，在税赋征收上，选择收取的货币（或更常见的、捐纳所收取的货币）为铜钱或银两，以及在很极端的情况下调整铜币中铜的质量以反应铜的市场价格。借由这些不同措施，主事官员们有相当好的表现。

在这些与经济相关联的领域之外，第三个清政府介入甚深的领域是对民事纠纷的解决。[36]由于中国帝制时期没有成文民法，且社会上关于地租、水权、婚姻事务、债务等的纠纷常常被忽视，以官方的语言来说是不值得政府关注的“枝微末事”，因此过去的学者将帝国晚期的中国与西方世界相比，将之描述为在法律上尚未发展。不过我们现在知道，民事诉讼实际上是清代行政管理中的例行公事。由于没有成文的民法，地方官员引用刑法条文来断定财产纠纷。这些条文或许与正在审理的案件似乎鲜有关联，但是大量的清代司法判例向大众阐明了体制之内的这些条文，如何在民事案件中有系统地诠释。帝国的当权者拒绝迈出这似乎很明显的一步，真正地修纂一部成文民法，是因为担心若如此做会引来更多诉讼而破坏社会和谐，而和谐社会才是儒家治国中宣扬的常态。但这绝对不意味着国家不主动出面解决民事冲突。这只是清代统治中另外一个官方呈现与实际作为有系统性差异的领域。国家本身比在书面上所能呈现的更大且更积极主动。

审理司法诉讼在18世纪晚期几乎占用了知县每日工作过半的时间。整个诉讼过程也许会相当昂贵，但基于私人利益仍有许多诉讼提出。很多时候原告提出琐碎的诉讼只是为了迫使对手在与诉讼不相关的争议中让步。然而即使社会上好讼的风气常为官员所指责，清政府仍持续以愿意听讼来宣扬自己。这不只是因为仁政在理论上制止以更暴力的手段解决私人冲突，亦因为提出诉讼的这个行动，实际上表示争讼者支持了国家的合法性，这对自觉是异族征服的王朝来说绝非小事。

如何处理这日益膨胀的民事案件便成为县官与他们的刑名师爷所要研究的事情。最普遍的手法是以初次听审为基础，先给一个预备的判决，此判决对双方来说可能都相当严苛，然后引导他们寻求非官方的仲裁。如果他们不想在所有的证据都在庭上被听取后遭受这么严苛的判决，他们会答应非官方的协调。在判决民事案件背后有一套很复杂的逻辑，不仅考虑字面上的条文，同时也考虑超越性的理性道德，且留意此判决的实际社会影响。毕竟法官的目标是让涉案人在争端解决之后，能够回到他们原来的地方社群和平地过活。

清代对地方治理制度的讨论

从宋代以来，理学思想中一直强调“治术”，特别是在地方的这个层级。此日益增长的自我意识传统通常被称为“经世”，这个词在英文习惯翻译为statecraft（治国之道），但如果逐字翻译应该是ordering the world（治理世界），如此翻译才能跳脱“国家”的概念，并且捕捉住追求治理秩序同时也追求宇宙秩序的精神。[37]在明末之际，一位江南的改革派学者陈子龙（1608—1647）出版了一套书，收集当时讨论经世议题的历史资料，名之为“皇明经世文编”。此书开启了一种出版类型，组织关于如何妥善治理的辩论，后续到清朝时不断加入新的材料而多次再版。

自17世纪末到18世纪，经世之学与起初是独立的“实学”这个学术运动相联结。实学强调道德与礼仪的严整，同时有点儿矛盾地，也强调常看似非道德的务实治理技术。令实学拥护者同声鄙弃的有：智识层次上贫乏的八股文写作与科考举业，对文学形式的精雕细琢，各种形式的形而上玄学，与阳明心学相关的、不问世事的道德冥想，以及钻研文字、在当时兴起的考据之学。他们主张应该着力研究的是历史、地理以及诸如水利河工与军事武器等技术性的学问，并认为这些研究才能让士人有能力去面对时下迫切的政经议题，以无愧于自己文化精英的身份。[38]

至少直到清初，经世之学与实学在某种程度上多少与长期对帝国官僚政治批评的改革分子相互结合。受批判的官僚政治被以“封建”一词概括。封建这个词在现代中文被用来对应英文的feudal，但几乎不带有西方史学或马克思主义理论中的特殊含义。常与“封建”并列讨论的是“郡县”，指的是将帝国划分为府县等行政区，各区由中央指派、支薪的专业官员轮流治理。为了防止“郡县”制的失能，“封建”则是将地方的管理权交付由国家认可且或多或少由国家所封赐的地方精英手中。[39]

没有人比顾炎武更能诠释经世、实学与封建想法的结合。顾炎武本身是苏州的地主、行事谨慎的明朝遗老，以及才华横溢的全才。在他写于1660年左右、广为流传的一系列名为“郡县论”的文章中，他认为公元前3世纪秦始皇设置的郡县制度，可说是中国行政史中的“原罪”，但也是无法避免的。然而，顾炎武主张“寓封建之意于郡县之中”，以此大胆的行动将让“天下治矣”。他严厉谴责那些如寄生虫般不断增生的胥吏衙役，从外地派来、只顾全官位而丝毫不主动、真诚关心其辖区的官吏，在庞大而无法自察之中央政府上的过多花费，以及反对从发展优越的地方征取税收，运用在其他落后的地方（这样的意见来自帝国最繁荣地带的精英，一点儿也不意外）：“法之敝也，莫甚乎以东州之饷，而给西边之兵，以南郡之粮，而济北方之驿。今则一切归于其县……”[40]

顾炎武的解决方式是指定一位地方精英的成员担任知县。为预防这位知县有可能贪污或不能胜任，一开始应有三年的试用期。如果表现让人满意，将准予第二个任期，而进一步有更好的表现，则此官可终生任职。假设他持续有好的政绩，这个知县的职位将成世袭。过多的监察职位，如总督、巡抚、布政使司、按察使司、漕盐总督等都应该废除。响应批评，他主张：

天下之人各怀其家，各私其子，其常情也。为天子为百姓之心，必不如其自为……夫使知县得私其百里之地，则县之人民皆其子姓，县之土地皆其田畴，县之城郭皆其藩垣，县之仓廪皆其囷窌。为子姓，则必爱之而勿伤；为田畴，则必治之而勿弃；为藩垣囷窌，则必缮之而勿损。自令言之，私也；自天子言之，所求乎治天下者，如是焉止矣。

顾炎武的主张明显地证明他对至少一部分上层士绅成员的开明自利有很大的信心。他对下层士绅与胥吏的质疑，与他相信有钱与有文化素养的人、和他相同阶级与教养的人，可以被信赖以追求全体之利益，即顾炎武版本的“看不见的手”，形成了很强烈的对比。然而他真的如此天真地设想吗？当他的计划实行，国家都任命像顾炎武这样的人当县官（他曾经因怀疑一位三代都服务于他们家中的仆人不忠而处决他），国家真的会被管理得更好吗？[41]

如果单以《郡县论》为本，很容易认为顾炎武十足是精英私人利益的拥护者。但在他更重要的著作《日知录》中，他的政治观点更微妙。[42]他论点中的关键是“上”与“下”两种范畴间的系统性区分，上与下依照脉络可以是中央与地方政府、国家与社会或富人与穷人。维持上下之间的阶层区别是文明的基础，但同时也可当成是必要的制衡，用来抗衡政治权力与经济资源集中于任何一端的自然倾向。一直以来的威胁是上层的独占垄断，然同时存在但较不明显的危险是下层胥吏与地方权贵的专断。[43]

在顾炎武的理想世界中，财富在各阶层自由流动，政治权威由皇帝指派给有能力而对地方负责的县官。皇帝试图通过烦琐规定与考察的精密控管，只会有损地方官员的权威，而将权力赋予胥吏，让他们与“劣绅”合流，以自身利益来操弄法条。顾炎武提议赐封特定急公好义之地方精英为知县，其欲驾驭地方士绅的企图，似乎更胜于让渡权力给他们，也不是想达成真正的、反专制的“多数统治”。

因为对亡母的誓言，和对先人任官之前朝的忠心，顾炎武拒绝了清朝的任命，故而从来没有机会将他的计划呈送皇帝。顾炎武不可能认为他的意见有实现的机会。不过顾炎武的这些想法随着他大量的学术著作而广泛流传，其中之大胆擘画激发了日后清朝的政治改革者。有点儿讽刺但也意义深长的是，当晚清民国的学者受到西方代议制度与民主主权等思想的影响，想找寻中国本地传统以移植结合之时，他们找到顾炎武论述的“封建”传统。[44]